遼寧本溪花 28 億外包環衛除雪不干凈，涉事公司系供銷集團旗下全資子公司
更新時間：2024-09-18 15:18:15作者：佚名
江蘇無錫市環衛工人正在掃雪（圖文無關）。視覺中國/攝
2023年末，“遼寧省本溪市花28億外包環衛卻未能徹底除雪”事件引發關注。
本溪方面迅速回應稱，負責清雪運輸的供銷環境科技（本溪）有限公司（以下簡稱本溪環境）機械化清雪設備尚未全部到位，對應對長期持續降雪準備不足，目前該公司負責人已被約談。
本溪環境是供銷環境科技股份有限公司（以下簡稱供銷環境）在本溪的項目公司，后者成立于2020年9月，為供銷集團全資子公司。2023年8月，供銷環境將投資24年、28年在本溪建設新的項目基地。公司以1億元的價格通過公開招標的方式中標本溪主城區環衛運營市場化特許經營項目。除本溪外，供銷環境在全國多地整合了環衛項目。
9月，本溪市環衛市場化運營項目正式啟動。據本溪測算，此項改革實施后，全市道路機械化清掃率將逐步提高，每年可節省財政資金700萬元。
進入環衛行業的國企并非只有公信力這樣的企業。企查查數據顯示，近十年來，國有資本直接或間接控股的環衛企業數量逐年上升，尤其是2020年以后，每年相關企業數量都超過1000家。2018年，有國資背景的環衛企業數量更是增加了3倍。
據行業第三方數據機構環境思南數據顯示，2023年全國環衛服務企業年化合同額排名前五位，國有企業占比三成。
環衛龍頭福龍馬（603686.SH）在2022年年報中撰文指出，環衛系統以“企對企”為主的國企、混合所有制企業異軍突起，將出現全域、持續性國企接管地方環衛業務的現象。
2015年上市后，富隆瑪也開始擁抱國資，2017年、2021年相繼引入山東高速、三峽資本作為第二、第三大股東。
國企為何盯上環衛行業？
新玩家加入游戲
城市能在黎明前就被打掃干凈，得益于一群穿著鮮艷背心或工作服的中老年人，他們往往推著一輛垃圾車，手上還扛著掃帚。“環衛”是一輛路面沖洗和清掃車。車輛所過之處，高壓水槍便沖向地面，一邊沖洗，一邊清掃，將污垢收集到車內。
環衛服務市場是國家政策推動的產物。
新中國成立初期，環境衛生是一項市政公共服務，由事業單位實施，受地方環境衛生部門監督。
2002年，住房和城鄉建設部提出放開市政公用事業市場，將供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等商業性市政公用事業行業實行公開招標。
最早的環衛服務外包出現在東部沿海發達城市，當時的招標多為單條街道，服務周期短，服務區域小。
“環衛市場的主體大多是夫妻店，整體情況不太好。”長沙昱城環境創始人范芳瑞告訴南方周末記者，她2006年入行，在此之前，大部分城市的環衛服務處于“養管分不開”的狀態，環衛工人都是正式工，不少人借助關系走后門進來。
創業前，范芳瑞是一名媒體人，因工作接觸到香港城市服務公司，看到他們高端的清潔設備，加之深圳已經有不少環衛服務外包試點，她意識到環衛服務領域或許蘊藏著巨大的市場。
恰巧，范方瑞丈夫承接的施工項目因給排水未完工、達不到交付要求，無法交付給環衛局，急需專業的環境服務公司來處理，但當時長沙還沒有專業的環衛公司。她成為進入長沙環衛市場的第一人，2011年，她離開長沙，到全國其他地方競標環衛服務項目。
正如她所料，2013年，國務院發文明確在公共服務領域更多利用社會力量，增加政府購買力，同年財政部將城鎮公共衛生服務（清潔衛生、垃圾處理和公共衛生間管理保潔）項目納入政府采購清單。
自此，地方政府通過政府采購、按績效付費的方式對環衛項目進行招標，全國環衛服務的市場化進程正式拉開帷幕。
尤其是2015年以后，PPP（
PPP（政府和社會資本合作）模式駛入發展快車道，進一步引入社會資本參與城市基礎設施等公益事業的投資和運營。
“2016年以后，(環衛)市場經歷了跨越式增長。”該集團環境事業部負責人輝澤向南方周末記者回憶，2016年下半年，他偶然參加一個環保產業展會，發現環衛行業在逐步實現機械化，不再只是一把掃帚、一塊抹布。
然而，展會上，行業企業分享時引用的數據大多是“大概或估算”上海環衛工人工資，沒有人能準確說出市場規模。原本計劃與朋友開發招標信息軟件的慧澤發現，環衛數據或許是一個機會。由于市場需求迫切，且是政府采購項目，數據是公開的。
思南環保首批客戶來自環衛行業的頭部企業及投資機構，包括國內最大的環衛裝備制造商中聯重科（000157.SZ）旗下中聯環境、中信產業基金等。
這一時期，僅廣東一地經濟發達，人口眾多，涌現出眾多民營環衛龍頭企業。
雨禾天（300815.SZ）創始人周平將自己的“掃街”版圖從深圳拓展到周邊城市，并在2006年之后搬離了珠三角。
從上世紀90年代末開始在廣州經商的劉少云，嗅到了“生態文明建設戰略”中的商機，2008年，他從園林綠化轉行做環衛保潔服務，并將公司更名為僑銀股份有限公司（002973.SZ）。
美的“少老板”何劍鋒執掌的盈峰集團，2007年入主上虞風機廠上海環衛工人工資，2015年轉型進軍環保領域，次年上虞風機廠更名為盈峰環境（000967.SZ），同時接手三家佛山公司，布局城鄉污水處理、生態修復業務，2018年收購中聯環境，正式進軍環衛裝備行業。
入行8年，慧澤見證了各類投資方在不同階段對環衛行業的投資，最先搭上環衛市場化快車的是環衛設備企業，其次是生活垃圾終端處理企業和水務企業，再后來是一批物業公司和汽車廠商，最新一波進入環衛行業的則是國有資本。
國有資本包括地方政府設立的環衛企業和地方城市投資平臺。
環境新浪提供的數據顯示，2023年環衛營收排名前十的公司中，國有企業有四家，前五名有三家，其中北京環衛工程集團有限公司位列第一，其次是上海浦東發展銀行綜合養護（集團）有限公司，該公司位列第三。
“從虛擬到現實”
由于我國公共環境衛生均由政府承擔，并納入城鄉社區環境衛生支出，因此環衛企業的客戶幾乎全部來自地方政府，企業主要通過公開招標獲取項目。
基于此，環衛服務曾經是一門好生意，一是相較于其他環保領域，環衛服務早期屬于輕資產；二是政府買單，項目現金流穩定。
中科院環境學博士種忠義2015年畢業后加入桑德集團，該公司曾因向社會輸送大量行業人才而被稱為環保行業的“黃埔軍校”。
桑德集團將BOT（建設-運營-移交）模式引入中國，這也是PPP的一種。
BOT最早應用于污水處理廠，隨后進入固廢處理領域。由于這兩個市場前期投入較大、項目周期較長，市場格局較為固化，增量市場有限。2014年以后，桑德環境旗下上市公司啟迪科技園（000826.SZ，原桑德環境）開始將目光投向環衛服務這片藍海。
早期環衛工程多采用單獨招標的方式投標，據種忠義回憶，某經濟發達地區的城市，一條街道被劃分為10個標段，由于競爭激烈，企業之間難分高下，最終有11家企業入圍，再從中隨機抽取10家。
環衛領域PPP模式的出現，也意味著行業由過去的“訂單型、輕資產”逐步向“綜合型、重資產”轉型。
“環保和考核要求越嚴格，越能帶動行業發展。”種忠義說，國家推進垃圾分類、城鄉環境綜合整治后，城鄉環衛一體化項目模式應運而生。
與原來單一的街道生活垃圾清潔服務相比，該類綜合項目不僅包括鎮村生活垃圾清掃轉運，還涵蓋了垃圾中轉亭建設、園林綠化等相關項目。
劉亞明是環衛市場化的親歷者，就職于北京一家環衛公司。劉亞明說，早期很多環衛公司為了擴大規模，把網點遍布全國，但由于公司管理半徑有限，重復建設造成資源浪費。城鄉一體化項目合作周期長，服務范圍廣，降低了環衛公司的管理成本。
對于政府來說，城鄉環衛一體化項目相當于把多個項目合并、壓縮為一個項目，有利于節省財政資金。
銀行主動尋找環保公司，也是看中項目穩定的現金流，“當時環保行業幾乎所有人都不缺錢。”
直至2017年，“中國園林第一股”東方園林（002310.SZ）因過度開發PPP項目，大量資金墊付、逾期還款等原因陷入流動性危機，加之大量PPP項目依賴政府付費，加大地方政府隱性債務，國家開始收緊PPP政策。
政策轉向后，銀行對PPP項目更加謹慎，環衛領域PPP項目融資難度加大。
服務金額高、項目體量大的一體化項目將更加傾向于具有資金優勢的供應商，一般小型民營企業將很難憑借銀行貸款獲得此類項目，只能在小型項目中尋找生存空間。
與此同時，地方城投平臺過去專注于房地產開發建設的道路已經行不通，正處于由“虛到實”的轉型過程中，近年來頻頻拿下環衛項目訂單。
一位城投人士向南方周末記者表示，特別是在《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）發布后，城投平臺剝離投融資屬性，開始通過市場化業務“造血”，典型的城市運營服務以政府購買、費用報銷、收益穩定為特點??。
此外，環衛項目能為城投平臺帶來穩定的現金流和可預期的未來收入，能夠滿足其融資需求；城投平臺對應收賬款上升的容忍度也相對較高，可以緩解政府的財政壓力。
對于城投平臺公司來說，拿到項目后，可以選擇自己做，也可以把項目分包給資金實力較弱的民營企業。劉亞明把城投平臺比作一個承包商，“城投平臺起著拿項目的作用。”
環衛行業面臨的最大問題是，環衛工人齡不斷老齡化，愿意從事環衛工作的人數越來越少。
特許經營項目紛涌而來
環衛企業主流商業模式大致可分為三類：一是政府購買單個項目服務，周期在5年左右，原則上不超過3年；二是綜合環衛PPP項目，通常項目周期為5-15年；三是特許經營項目，項目周期為15-30年。
地方城投公司主要中標環境衛生特許經營項目，特許經營項目是政府授予特許經營者在一定期限內投資新建、改擴建、擁有并運營基礎設施和公用設施的權利，期限屆滿時權利移交給政府的項目。
在環衛行業，競標周期長、金額大的項目是企業擴大規模、搶占市場份額的利器。“特許經營或PPP環衛項目的投資回收期比較長，大概是7-8年。”種忠義說。這意味著，所有環衛服務中標者都希望延長其使用壽命。
雖然政府采購政策規定合同期限不得超過3年，但一些實際招標文件會注明，只要中標服務商達到考核標準，合同可以多次續簽。例如2018年4月，桑德環境中標山東省成武縣城區環衛項目招標文件規定可續簽9次，合同期限最長可達30年。
以往PPP項目也多采用特許經營模式貝語網校，以BOT為主。在種忠義看來，雖然環衛BOT項目對中標企業的項目資金要求較高，但項目整體質量較高。
“其實就相當于把錢借給政府，政府再分期還給企業。”種忠義說，過去做PPP項目，政府會在前期投資項目的資金上加利息，然后分攤成服務費，一起支付給企業。
2017年以后，國家收緊PPP政策，更多項目采取特許經營的方式。
進入2020年以來，越來越多的政府推出了長期特許經營項目，這一現象不僅僅出現在環衛領域，地方政府通過招標、拍賣等方式有償出讓特許經營權，盤活地方政府資產。
如四川省閬中市將公立學校、行政機關、事業單位、國有企業食堂配送特許經營權30年進行出讓；樂山市拍賣樂山大佛景區攤位、觀光車30年特許經營權；石家莊市以10萬港元拍賣停車場經營權；貴州、云南、陜西、湖南、甘肅、四川、河北等中西部省份一些地方政府將停車位經營權出讓。
但如今的特許經營計劃已有所不同。
一位環保業內人士說，過去環保領域招標項目都是由企業來建設，價低者得，現在很多特許經營項目已經建好了，企業還要向政府交特許經營權轉讓費，其實就是價高者得。
2023年5月18日，河北省三河市城鄉環衛一體化特許經營項目發布招標公告，項目采用TOT（移交-運營-移交）模式，特許經營期限為20年，中標人須向業主支付轉讓費，并受讓項目存量資產，政府向項目公司支付相應服務費。
據行業媒體環衛科技網報道，該項目原為“政府采購服務”項目，服務期3年，合同履行7個月后，變為特許經營項目，中標人仍為原中標人，但需繳納特許經營費。
“這種TOT模式的特許經營項目對我們來說不一定是個好項目。”崇忠義解釋道，企業需要向政府繳納一大筆錢，接手的資產也不一定自己用，項目真正投入運營時，企業還要進行額外投入，對于企業計算前期投資和項目回報來說，遠不如BOT項目方便。
但對于地方城投等國有企業來說，融資成本比民營企業低，有資金優勢，有能力承接此類項目。
2023年11月3日，PPP迎來突破性的政策文件，規定PPP項目一律實行特許經營模式，明確提出民營企業優先參與PPP，并將30年的特許經營期限限制提升至40年，甚至可以根據實際情況適當延長。
利潤逐漸減少的企業
劉亞明介紹，環衛行業已經逐漸告別過去的高回報，企業規模越大，項目的利潤率就越低，按照環衛上市公司的平均水平來看，目前行業平均毛利率在20%左右。
環衛行業“破窗效應”明顯，經濟發達地區城市基礎設施水平高，管理難度低，而欠發達地區城市基礎設施不完善，城市面貌較差，增加了環衛管理的難度和成本。
人口越密集的區域，生活垃圾處理工作量越大，人工成本越高，項目服務費也越高。“2015年，深圳深南大道的項目管理費高達每平方米20多元，而同期河北街道的項目則為每平方米3元。”崇忠義說。
環衛服務業屬于勞動密集型行業，企業成本的很大一部分花在人力和設備購置上，僅人工成本就占到總成本的一半以上，70%-80%也是正常的。
人工成本影響項目利潤率，發達地區的項目利潤率往往高于欠發達地區，這也是發達地區城市間競爭日趨激烈的原因。
環衛行業面臨的最大問題是，環衛工人快速老齡化，愿意從事環衛工作的人越來越少，這增加了企業的用工成本。環衛行業還是一個高危行業，對于央企、國企來說，環衛工人的人身安全是重中之重，安保投入會更高。
業內人士普遍認為，目前地方政府出于安全考慮，傾向于選擇國有企業承接高價值項目。
種忠義記得，曾經有一個城市因為環衛勞資糾紛而發生工人罷工，影響了該市的環境衛生。之后，該市將環衛服務商更換為當地一家國營企業，以避免類似事件再發生。
另一方面，機械化率提升雖然可以降低人工成本，但需要短期支出的設備相關成本也會增加，如當前新能源汽車的推廣使用、無人保潔設備的試點推廣等，都在一定程度上增加了企業成本。
“如果只做傳統環衛業務，沒有可以落地的新型產品和技術，長期來看利潤率會下降。”種忠義說。
企業在特許經營項目上能否盈利，取決于企業在具體項目的運營能力和當地政府的支付能力，如果項目建設城市消失、人口減少，對于高投入的項目來說，也會導致經營虧損。
“由于環衛服務業利潤低，國外很多民營企業都放棄了這個行業。”劉亞明認為，環衛服務業具有公益性質，部分企業在市場化過程中，為節省成本，出現“偷人頭”、“不交社保”、“拖欠工資”等用工違規問題。未來，國有資本有望引領市政公用事業領域改革新方向。
（應受訪者要求，劉亞明為化名）
南方周末記者 周曉玲
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